政策执行会出现失效、走样已经成为学界的“共识”，但对此问题的分析机制却并不明晰，大多研究只是提出抽象的概念予以阐释。

本文深入考察一项政策的具体执行过程，从相关部门的具体行动路径分析入手，讨论国家政策如何遭遇具有不同行动特点的科层部门，如何牺牲政策原初定位与相关部门的诉求进行妥协，又如何在实际执行过程中发生转型。根据对个案的详细考察，本文提出，在目标、激励与约束都存在巨大差异的情况下，很多国家政策的执行面对的是高度分化的科层结构，这种结构产生了政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样。